投書:台灣金融監理沙盒施行的機會與建言
作者Mr.Fintech 發表時間2018/7/3 09:46 點擊數1717

 

來源:https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=43495

作者:劉世琿

隨著俗稱監理沙盒的《金融科技發展與創新實驗條例》及相關子法在107年4月30日施行後,主管機關金管會已開始接受業者的諮詢及申請。據媒體報導,首宗申請案件已提出並由審查委員審查中。令人期待也引起筆者關注而想提出幾點建言。

 

沙盒是實驗性質,設定期限、小規模、風險可控及參與實驗者的保護措施是各國監管共性,台灣也不例外,依實驗辦法規定,實驗規模則最多1億元新台幣或等值外幣但可申請至2億元;單項金融產品有個別限額;期限為6個月,可延長至1年,涉及法令修改可延至3年。另外,賦予實驗者諸多建立風控機制以及設立信託及保證機制、爭議處理機制等保護參與者的措施。

 

雖都是在期限性、小規模、風險可控及保護措施的共性下實施沙盒,但目前幾個沙盒國家或地區如澳洲、英國、香港、馬來西亞、新加坡等都是普通法系,執法思維與監管操作上可能也會有所區別。作為首個發佈監理沙盒的英國,實施以來成果豐碩而具有代表性,且在2017年10月20日出版了監理沙盒年度報告,其中提到的測試成果與侷限性特等,簡述內容如下以供參考借鏡:

 

英國金融行為管理局(FCA)發布監理沙實施的經驗與檢討

 

經過兩次測試梯隊,FCA共收到了146家的申請,50家獲准實驗測試。在具體操作上,FCA會提供測試者監管的專業知識、一套監管工具(指後面提到的五種手段)以及分配一個專門的案例官協助測試的設計與實施。

 

一年下來,獲得以下幾項成果:

 

1、監管專業知識減少了創新想法進到市場的時間和成本。

 

2、有助於創新者接觸融資渠道(至少有40%的公司測試時或測試後獲得投資)。

 

3、幫助測試者了解消費者對不同的定價策略,通信渠道,商業模式和新技術本身的接受程度(大約有三分之一的公司使用這些學習顯著地改變了他們的商業模式)。

 

4、給企業提供了與消費者一起開發商業模式並通過實施適當的措施來降低風險的機會。

 

5、測試有一套安全標準並要求沙盒中的所有公司制定退出計畫,以確保測試能夠在任何時候關閉,同時對消費者的傷害最小。最終,所有公司都通過了保障措施的測試。

 

談到沙盒實驗新技術則以分布式帳本技術(DLT即俗稱區塊鏈)最流行。在兩個梯隊中有17家公司在某種程度上利用了該技術,而使用DLT橫跨兩個梯隊的案例則大多是電子貨幣或支付方面的應用。

 

然而,DLT也帶來新的挑戰和潛在的風險。測試中,數字貨幣的幾項因素,如執行時間的不確定性 、價值的波動性 、流動性要求 、交易費用和交易所可用性等都限制了這一領域的成功落地應用。當這些服務要應用在更大規模時,要非常小心地管理這些風險。

 

首個發佈監理沙盒的英國,實施以來成果豐碩而具有代表性。(圖片摘自網路)

 

另外,FCA提醒有意申請者,申請前應考慮測試中發現的5個局限性,也可供台灣沙盒申請者參考:

 

1、獲得銀行服務:FCA意識到對洗錢防制的要求部份限制了創新和競爭。銀行業在前兩波梯隊拒絕了幾家公司開立批發帳戶以致申請者無法獲得銀行賬戶,而無法在沙盒中進行測試。

 

2、客戶獲取和管理過程:對於在沙盒測試前本身沒有完善客戶群的小公司而言,獲得客戶以便能測試似乎是個問題,而解決之道則是與大公司合作。

 

3、消費者數據的獲取和應用程序接口(API):FCA觀察到測試者的API與某些大數據的平滑整合有時比預期需要的時間更長,以至於無法在沙盒測試期間完成整合。

 

4、滿足授權條件:申請在沙盒中測試的公司除了必須符合授權條件,還須具有必要的能力和財務可行性,以保護其運營和客戶的完整性。較小的初創企業很難有能力被授權測試他們的提案。

 

經過2017年兩次的沙盒梯隊實驗經驗,英國現在已進入第三梯隊的沙盒實驗(截至2018/06/25),FCA共收到了61個申請而有18家公司已被接受並開使測試。測試項目包括:基於區塊鏈的支付服務、監管科技、一般保險、AML(防洗錢)控制、生物特征數字認證和了解您的客戶(KYC)驗證的一系列領域。這些也正領域是全球新創金融科技的前沿領域。

 

新加坡則視沙盒為最後一道防線

 

看完累積許多案例的英國之後,再看同樣實施沙盒一年多的新加坡。經過一年多,新加坡才3家申請者進入沙盒且僅有一家完成測試。難道新加坡金融科技落後?或者新加坡金融監管太嚴格?

 

關於沙盒案例的稀少問題,新加坡金融管理局金融中心發展署署長張晉銘2017.12.13接受天下雜誌專訪時這樣表示:

 

MAS實施沙盒以來,起碼收到30多件申請案,但,大部份都沒被接受,原因是許多申請案件經過審查後被認為「根本不必進沙盒,現在就能進入市場。」

 

新加坡對金融科技積極開放以及政府人員權責明確、高效的態度確實令親自去拜訪過的筆者印象深刻。這也是為何新加坡一直被報導為對虛擬貨幣及區塊鏈等金融科技最友善國家之一的原因。其ICO(Initial Coin Offering,指區塊鍊新興的一種融資方式)數量與金額一直居亞洲之冠,名列全球前3名也是有目共睹。在積極開放之中,同時對不合規的ICO做出取締行為,維護良好金融秩序。把監理沙盒當作是金融科技的最後一道防線,非不得已不輕易進入。這也是值得我們學習的一種模式。

 

台灣監理沙盒法規架構省思

 

台灣作為大陸法系中第一個通過沙盒條例,甚至是全球首個以立法形式來規範沙盒的國家,值得喝采。但,也有未來實際操作的挑戰與阻礙。以前述的英國監理沙盒為比較,對台灣的監理沙盒制度及法律框架,筆者有幾點看法:

 

法規豁免方面缺乏彈性:

 

如何協助申請者的法律障礙是監管者塑造沙盒環境的重要手段。這方面,台灣也採個案認定,但是明文條列各項可豁免的金融法規並須經主管機關會商其他機關(構)後豁免(實驗條例中第二十五條第一項)其責任。規定顯得相當單一而僵硬,主管機關且須會商其他機關才可定奪,程序也顯冗長。相對地,英國的法律豁免手段就顯得更靈活,在監管工具中至少有5種手段:

 

1、限制授權:使公司更容易滿足監管要求,並降低測試和運行的成本和時間(有限制的授權必須支付申請費);

 

2、個別指導:是指幫助個別公司並解說如何在具體測試背景下體現公司的需求。

 

3、豁免或修改規則,對於測試的目的若發現規則過於繁瑣,FCA可以豁免或修改自己的規則(但國家法律與國際法除外)。

 

4、不採取執法行動函: 如不能發行個人指導或豁免等上述工具,但確信在沙盒測試的某些合理的特殊情況和特點,以及公司是保持約定的測試參數和合理對待客戶的公開交易時,FCA可以接受某些意外問題出現而不采取紀律行動,這種函件只適用沙盒測試時間,並且不會因此限制任何測試公司對消費者應有的責任。

 

5、非正式指導,是提供處於發展早期階段的創新產品或商業模式的監管手段。

 

缺乏具體協助辦法:

 

前面提到,FCA在具體操作上,提供了監管專業知識和一套監管工具並分配一個專門的案例官,支持測試的設計和實施以幫助企業了解他們的創新商業模式如何符合監管並確保在測試期間和測試後,在創新產品和服務中建立適當的保障措施。

 

反觀台灣的金融沙盒四法與條例釋疑:條例釋疑一、三、五分別提到倘申請人對於所規劃實驗共三次提到諮詢輔導機制,但並未公開任何輔導機制的指引或文書。釋疑顯得相當被動,都是有疑義時,請聯繫輔導機制請求協助,實驗中是否會如英國配給一個案例官協助或如何輔導協助尚不明確。而輔導者判斷不需要或不接受沙盒實驗後又是否能如新加坡的金融監管機關敢於告知申請者其合法性與否?是否可直接進入市場?都有待觀察。

 

監管措施相對嚴格:

 

申請實驗者實驗前必須做好各種風險防範與補償機制、反洗錢、防資助恐怖主義機制、交付信託或銀行保證等義務;實驗中對監管者所負的報告義務,對參與者負擔善良管理人注意義務及忠實義務、結束退場返還義務等,已經與一般對金融企業的監管沒太大差別。金融沙盒四法這種全面性的監管要求可說是目前各國的沙盒定中相對嚴格的。這提高了申請者的成本,也可能阻斷某些新創團隊的申請。

 

再者,實驗計畫重大事項不可變更,而非重大事項則須經許可才可變更。這使得實驗計畫的編寫必須特別謹慎。如果範圍寫得過大則成本過高且不易獲得許可,如果範圍過小則萬一實驗中有超過範圍的情形,必須承擔隔日報告義務,且有被廢止實驗許可之風險(實驗條例第十五條)。

 

然而,某些規定又失之寬鬆,無配套措施:

 

例如,申請人不限國籍,依條例釋疑二說明,是為吸引各國科技人才於我國進行金融商品或服務創新而開放,雖立意良好但未依照需要豁免的法律區分對待,有待商榷。

 

相對地,英國依其監管指引規定,申請法律豁免的外國人,必須總部在英國且有配備一定人力。即便無須申請法律豁免的申請者,各國也都強調實驗計畫必須日後對該國金融企業或消費者有益,才接受申請。

 

又如,實驗期限若涉及法令修改,最多可延長3年。比起各國最長一年可謂立意雖好但缺乏配套措施。現代科技一日千里,全球競爭,3年後才進入市場還算創新?

 

依英國沙盒累積的經驗以3到6個月居多,僅少數的案例延到一年。並且在第一個梯隊中完成測試的公司中,大約有90%的公司在測試之後已經進入市場推廣。

 

建言:進入沙盒的新創很重要;但不必或不能進入沙盒的更多新創也同樣重要

 

在英國出版監理沙盒的經驗與教訓中我們看到了監理沙盒的成績;但也看到了侷限性;我們看到了分布式帳本技術令人振奮的潛力,但也有著數字貨幣執行時間的不確定性、價值的波動性等限制這一領域測試成功的因素。

 

台灣在金融科技領域的應用上可以說已經明顯落後其他先進國家,甚至中國。其實台灣有許多科技人才,如前述的DLT方面就有許多相當傑出的新創團隊但都相對沒有足夠的資本支持而喪失先機或不得不為他國服務。這次能否憑藉沙盒實驗條例的實施而趕超各國尚有待驗證。若能汲取英國實驗經驗:

 

主管機關在沙盒實驗中,積極鼓勵並促成金融機構與新創團隊合作;或建立參與試驗客戶庫以協助無能力獲取的新創團隊;在執行過程保持開放、主動積極協助實驗者的各種問題;對虛擬貨幣的法律定位應盡快明確並規範其在沙盒實驗中扮演的地位及監管措施應。

 

而金融科技業者則應確認有必要性與可行性才提出申請;仔細了解沙盒法規與運作,擬定戰略;做好適合自身資源的實驗規劃、風險評估與管理;在實施過程提供建言並盡快離開沙盒,進入市場普惠金融。

 

尤其,主管機關若能勇於鼓勵不涉金融許可的分布式帳本技術項目直接進入市場,甚至支持直接進行ICO;或盡快在現有法規框架下,擬定ICO管理辦法,為這些金融科技項目注入新的活力與資本,讓這些人才與團隊能打入世界盃;讓沙盒內與沙盒外的新創企業共同為台灣金融科技創造新局,則幸甚。筆者也深切期待。

 

 

※作者為律師,此文為個人對監理沙盒研究觀察的心得,並非提供法律意見。若有錯誤與疏漏並請不吝指正。

 

 

來源:https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=43495

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